ECONSALUT: L'espai públic-privat al sector salut (3)

Public-Private Partnerships for Infrastructure: Principles of Policy and Finance

El llibre està pensat com una guia per a qualsevol persona nova en el tema (en l'àmbit acadèmic, públic, d'inversió o contractual), i com un aide-mémoire per a aquells que desenvolupen polítiques, negocien i gestionen PPP. Els autors recalquen que la política i el finançament estan intrínsecament lligats en les PPP; per això, el sector públic ha de dissenyar polítiques tenint en compte les limitacions financeres i evitar acords les implicacions financeres dels quals no s'entenguin, ja que això podria soscavar el benefici de l'PPP.

Part I: Introducció

Aquesta part estableix les bases de les PPP i la seva anàlisi financera.

Capítol 2: Què són les Col·laboracions Públicoprivades? El capítol defineix les PPP com acords contractuals a llarg termini entre una part del sector públic i una del sector privat per al disseny, la construcció i l'operació d'infraestructura pública (la "instal·lació"). Les PPP s'ubiquen en l'espectre d'infraestructura, entre els projectes totalment públics i els totalment privats.

Tipus d'Infraestructura: Es distingeix entre infraestructura econòmica (transport, telecomunicacions, energia) i social (hospitals, escoles, presons). La infraestructura pot ser "dura" (edificis, instal·lacions físiques) o "tova" (prestació de serveis).
Elements Clau: Els elements clau d'una PPP són un contracte a llarg termini, la participació del sector privat en disseny, construcció i operació, i la transferència de riscos.
Models d'APP: Es revisa el desenvolupament de les PPP a partir de models antics com les concessions. Els models principals són:
- Concessions (BOT - Build-Operate-Transfer): L'inversor privat cobra dels usuaris mitjançant peatges o tarifes, assumint el risc de la demanda (o ús). S'utilitzen per a infraestructura econòmica.
- APP Basades en Disponibilitat (DBFO/DBFMO): El sector privat és pagat per l'autoritat contractant (AC) mitjançant un "càrrec unitari" (unitary charge) basat en la disponibilitat de la instal·lació i la qualitat del servei (serveis com manteniment, neteja). Aquest model (també conegut com a PFI) s'utilitza quan el risc d'ús no pot ser transferit al sector privat, com en escoles, hospitals i presons.

Capítol 3: Flux de Caixa i Anàlisi d'Inversió Aquest capítol introdueix conceptes financers essencials:

Valor Actual (PV) / Flux de Caixa Descomptat (DCF): La DCF calcula el valor actual (NPV) d'un flux de caixa futur, utilitzant una taxa de descompte (interest rate). L'elecció de la taxa de descompte és crucial per determinar l'NPV.
Taxa Interna de Rendibilitat (IRR): És la taxa de descompte que fa que l'NPV sigui zero.
Usos en PPP: Aquests càlculs s'utilitzen per a l'anàlisi de Valor per Diner (VfM) i per determinar la rendibilitat dels inversors privats (Equity IRR).

Part II: La Perspectiva del Sector Públic

Aquesta part cobreix el procés de selecció, avaluació i contractació d'PPP des del punt de vista de l'AC.

Capítol 4: Marcs Polítics, Legals i Institucionals Un programa d'PPP d'èxit requereix voluntat política, un marc legal adequat, capacitat institucional pública (incloent-hi Unitats PPP), i un flux consistent de projectes econòmicament justificats.

Marcs Legals: Les concessions normalment requereixen una llei específica. En molts països de common-law, les PPP de disponibilitat es tracten com a contractació pública. La estandardització de contractes pot millorar la qualitat, la consistència i la velocitat del procés de licitació.
Unitats APP: Les Unitats PPP són crucials per a desenvolupar el marc legal i polític, publicar guies, oferir formació i suport a la gestió de projectes, especialment en mercats amb capacitat pública limitada.
Plans d'Infraestructura: Els projectes haurien d'emanar de plans d'inversió més amplis, com els plans nacionals d'infraestructura.

Capítol 5: El Cicle del Projecte El capítol descriu les fases del cicle de vida d'una PPP:

Avaluació de Necessitats: Definir els objectius i les necessitats (el "cas per al canvi") que l'AC busca satisfer.
Definició del Projecte i Avaluació d'Opcions: Identificar diferents solucions possibles.
Avaluació Econòmica i Selecció: Avaluar la viabilitat econòmica de les opcions preseleccionades (Anàlisi Cost-Benefici).
Revisió de la Contractació: Avaluar si l'PPP proporciona Valor per Diner (VfM).
Preparació de la Contractació: Finalitzar els termes del contracte i la preparació dels documents de licitació.
Contractació (Procurement): El procés de licitació i adjudicació.
Construcció: Des del tancament financer fins a la data de disponibilitat del servei.
Operació: La fase de prestació de serveis.
Devolució (Hand-back): El final del contracte i la reversió de l'actiu a l'AC.

Capítol 8: La Decisió de l'PPP: Valor per Diner (VfM) El VfM és el concepte central que justifica l'elecció d'una PPP. Es defineix com la combinació òptima de costos de vida útil i qualitat.

Avaluació Quantitativa (PSC): Compara el cost ajustat al risc d'una PPP amb el cost d'una contractació pública equivalent, anomenada Public-Sector Comparator (PSC). El PSC inclou els costos base de la contractació tradicional més el valor monetari dels riscos retinguts per l'AC.
Anàlisi Qualitativa: Avalua si el projecte és apte per a una PPP segons criteris com la capacitat de l'AC per definir els outputs, la demanda prevista i la viabilitat de la transferència de risc.
Problemes: L'anàlisi quantitativa pot patir de Biaix d'Optimisme (Optimism Bias) i la selecció d'una taxa de descompte incorrecta. El mètode d'avaluació ha de ser proporcional a la importància del projecte.

Capítol 9: La Decisió de l'APP: Assequibilitat, Pressupost i Informació

Assequibilitat (Affordability): La capacitat de l'AC per pagar els càrrecs del servei (unitary charge) al llarg de la vida del contracte. Els plans financers han d'incloure avaluacions d'assequibilitat (Affordability Cap o Ceiling) per evitar que l'AC es comprometi a despeses que no pot cobrir.
Informació Financera i Estadística: La classificació d'un projecte fora de balanç (off-balance sheet) per evitar que s'incorpori al deute públic es basa en el principi de propietat econòmica. A la UE, Eurostat requereix la transferència de la majoria dels riscos de construcció i d'operació/demanda al sector privat per permetre aquest tractament.
Eines: L'FMI ha desenvolupat el P-FRAM (PPP-Fiscal Risk Assessment Model) per ajudar els governs a avaluar l'impacte fiscal dels compromisos futurs de pagament de les APP.

Part III: Anàlisi i Assignació de Riscos de l'PPP

L'assignació de riscos (Risk Allocation) és l'element central que permet justificar l'ús d'una PPP.

Capítol 11: Anàlisi de Riscos: Teoria i Metodologies

Teoria: Els riscos s'han d'assignar a la part que millor els pugui gestionar, mitigar o suportar el cost. Si els riscos es transfereixen, els estalvis resultants han de compensar el cost més elevat del finançament privat.
Identificació: Es poden utilitzar llistes de riscos (Risk Lists) i tallers (Risk Workshops). La matriu de riscos (Risk Matrix) és l'eina principal per a identificar i registrar els riscos i la seva assignació.
Riscos de Préstec: Els prestadors (lenders) són la part més adversa al risc i la seva percepció sovint es converteix en el mínim comú denominador en l'estructuració financera d'un projecte.

Capítol 12: Assignació de Riscos: Fase de Construcció La fase de construcció (des del tancament financer fins a la data de disponibilitat) es considera generalment la més arriscada.

Riscos de la Construcció: Inclouen el risc de disseny, el risc d'escalada de costos i el risc de retard en la finalització. Aquests es transfereixen al sector privat mitjançant un subcontracte a preu fix (turnkey contract).
Liquidated Damages (LDs): Es pacten LDs per compensar el project company per la pèrdua d'ingressos o l'augment de costos causats pel retard del subcontractista.
Riscos del Lloc (Site Risks): Com ara les condicions del terreny o l'arqueologia, s'han d'assignar explícitament. Si l'AC reté el risc, qualsevol cost resultant es gestiona mitjançant el mecanisme d'Esdeveniment de Compensació (Compensation Event).

Capítol 13: Assignació de Riscos: Fase d'Operació

Risc de la Demanda: En concessions, aquest risc es transfereix al sector privat, actuant com un fort incentiu per millorar la qualitat del servei.
Risc de Disponibilitat i Qualitat del Servei: En PPP de disponibilitat, el pagament de la tarifa de servei depèn d'indicadors de rendiment i disponibilitat.
Risc de Despeses d'Operació (Opex): Els costos de manteniment (FM/O&M costs) solen ser assumits pel sector privat, idealment mitjançant subcontractes a preu fix.
Riscos d'Interfície (Interface Risks): La capacitat d'una PPP per transferir aquests riscos (com la interacció entre la construcció i els serveis d'operació) és un benefici clau.
Riscos Polítics: Canvis en la llei o l'entorn regulador.

Capítol 14: El Paper de l'Assegurança Les assegurances s'utilitzen per mitigar els riscos de força major (temporals).

Assegurances Clau: Inclouen Contractor's All Risks (CAR) i Delay in Start-Up (DSU) per a la construcció, i All-Risks i Business Interruption (BI) per a l'operació.
Requisits dels Prestamistes i AC: Ambdós requereixen clàusules per protegir els seus interessos, com la clàusula de no-viciació (Non-Vitiation). L'AC pot haver d'indemnitzar l'empresa en cas d'impossibilitat d'assegurar-se (Uninsurability).

Part IV: El Contracte PPP

Aquesta part cobreix l'estructura del contracte i la gestió per part de l'AC.

Capítol 15: Mecanisme de Pagament de la Tarifa de Servei

Contractació per Outputs: Les PPP defineixen els requisits en termes d'outputs (resultats) en lloc d'inputs (especificacions tècniques), fomentant la innovació.
Estructura del Pagament: El flux d'ingressos ha de cobrir costos operatius (Opex), servei de deute i rendiment del capital (equity returns). El càrrec de servei és "unitari", és a dir, no es pot dividir en diferents components de cost (com el deute) per preservar els incentius de rendiment.
Pagaments Basats en Ús (Concessions): El risc de la demanda (ús) es transfereix al sector privat. S'utilitzen mecanismes com la Taxa de Valor Actual Net Mínim d'Ingressos (Least Present Value of Revenues - LPVR).
Pagaments Basats en Disponibilitat: S'utilitzen deduccions i penalitzacions (performance points) si la instal·lació o els serveis no compleixen els estàndards definits (KPIs).

Capítol 16: Canvis en les Circumstàncies El contracte ha de preveure mecanismes per adaptar-se a canvis.

Esdeveniments de Compensació (Compensation Events): Canvis iniciats per l'AC o riscos que l'AC ha retingut (per exemple, canvis en la llei). El principi de "balanç econòmic" regeix la compensació, buscant deixar al project company en la mateixa posició financera que abans de l'esdeveniment.
Esdeveniments d'Alleujament (Relief Events): Esdeveniments de força major temporal (e.g., desastres naturals). L'AC no pot rescindir el contracte per defecte, però el project company no rep compensació per pèrdua d'ingressos, ja que això ha d'estar cobert per l'assegurança.

Capítol 17: Rescissió (Termination) Es descriuen els escenaris de rescissió anticipada:

Defecte del Project Company: L'AC rescindeix per incompliment del contracte (p. ex., incompliment del rendiment). El pagament de la suma de rescissió (Termination Sum) sol cobrir el deute pendent dels prestadors i una part (o la totalitat) del valor residual del projecte, sovint calculat per valor de mercat just (FMV) o base-case ajustada.
Defecte de l'AC o Rescissió Voluntària (AVT): L'AC paga una suma que cobreix el deute pendent i el rendiment del capital propi dels inversors, deixant-los en la posició que haurien tingut.
Força Major Permanent: S'aplica quan és impossible continuar i normalment es cobreix amb una suma de rescissió.

Capítol 18: Suport del Sector Públic als Contractes PPP L'AC pot oferir suport per reduir el cost o el risc del projecte i millorar la seva viabilitat.

Tipus de Suport: Inclouen garanties de deute, subvencions de capital (Capital Grant) i Garanties Mínimes d'Ingressos (Minimum Revenue Guarantee) per a concessions.
Implicacions de Balanç: Un suport públic superior al 50% del valor del capex pot fer que el projecte es registri al balanç del govern (Eurostat).

Capítol 19: Gestió de Contractes del Sector Públic Una gestió contractual deficient pot desfer els beneficis de l'PPP. L'AC ha de canviar de l'enfocament d'obres públiques a un de supervisió. La transparència i la divulgació de la informació contractual són importants per a la rendició de comptes.

Part V: La Perspectiva del Sector Privat

Aquesta part analitza l'PPP des del punt de vista dels inversors i els prestadors.

Capítol 20: Promotors i Altres Inversors

Inversors: Els inversors principals (sponsors) (sovint empreses de construcció o operadores) assumeixen el major risc financer a canvi del major rendiment. Els inversors financers (fons de pensió, fons d'infraestructura) solen ser inversors secundaris, comprant participacions després de la construcció.
Decisió d'Inversió: Es basa en la Taxa Interna de Rendibilitat del Capital Propi (Equity IRR), que reflecteix el rendiment de la inversió després del servei del deute.

Capítol 21: Finançament de Projectes i APP El finançament de projectes (Project Finance) es caracteritza per un alt nivell d'endeutament (leverage) (60-80% del cost del projecte) amb recursos limitats cap als inversors.

Avantatges del Project Finance: Permet un major endeutament, la qual cosa redueix el cost total del capital (WACC) i pot resultar en tarifes de servei més baixes per a l'AC. A més, el rigor del finançament de projectes actua com una validació (due diligence) externa del projecte.

Capítol 22: Deute de Finançament de Projectes: Fonts i Procediments

Fonts de Deute: Bancs comercials i bons (utilitzats principalment als EUA).
Procediment Bancari: Els bancs principals organitzen el deute (Lead Arrangers) i el distribueixen a altres prestadors mitjançant sindicació.
Due Diligence del Prestador: El prestador avalua els contractes i el risc per assegurar que el flux de caixa serà suficient per cobrir el servei del deute.

Capítol 23: Estructuració Financera L'estructuració defineix el Pla Financer, que es tradueix en la tarifa de servei.

Perfil del Deute: Els préstecs d'PP solen tenir venciments llargs (20 anys o més) i utilitzen amortització per anualitats (annuity repayment) per mantenir el servei del deute constant.
Ràtios de Cobertura de Deute (Cover Ratios): Són la mètrica més important per als prestadors. Les ràtios principals són l'ADSCR (Annual Debt-Service Cover Ratio) i la LLCR (Loan-Life Cover Ratio), que asseguren que el flux de caixa disponible (CADS) superi el servei del deute per un marge còmode (sovint 1.25x - 1.5x).
Model Financer: És l'eina central utilitzada per tots els actors per calcular els fluxos de caixa, les sensibilitats (riscos) i les mètriques de rendibilitat (IRR i Cover Ratios).

Capítol 24: Riscos Macroeconòmics i Cobertura (Hedging)

Risc de Tipus d'Interès: Es mitiga gairebé sempre mitjançant swaps de tipus d'interès (interest-rate swaps), que converteixen el tipus d'interès variable del préstec en un de fix per al project company.
Risc d'Inflació: S'aborda mitjançant la indexació de la tarifa de servei i els costos operatius, sovint utilitzant índexs de preus acordats.

Capítol 25: Controls de Flux de Caixa, Garanties i Execució dels Prestamistes

Control del Flux de Caixa (Cascade): Els prestadors controlen el flux de caixa mitjançant un ordre de pagament estricte (cascade), on els pagaments al capital propi (distributions) només es fan un cop coberts l'Opex i el servei del deute, i un cop satisfetes les ràtios de cobertura (Distribution Blocks).
Garanties (Security): Els prestadors no prenen garantia sobre la instal·lació física, sinó sobre els drets contractuals i financers del project company. Els Acords Directes (Direct Agreements) entre prestadors i l'AC són clau per permetre als prestadors la Subrogació (Step-in Rights) i prendre el control de la companyia en cas d'incompliment.

Capítol 26: Refinançament de Deute i Venda de Capital Propi

Refinançament: Una vegada que es redueixen els riscos (després de la construcció), es pot refinançar el deute en condicions més favorables, resultant en un Guany de Refinançament (Refinancing Gain) per als inversors.
Compartició dels Guanys: Molts països exigeixen a l'AC compartir el 50% d'aquests guanys per evitar la percepció de beneficis "extraordinaris" per al sector privat.

Part VI: Models Alternatius i Resum

Capítol 27: Models Alternatius Es revisen alternatives al model tradicional d'PPP, com la contractació pública (DBO - Design-Build-Operate), l'ús d'inversió de capital públic, o estructures sense ànim de lucre (Not-for-Profit) com el model NPD d'Escòcia.

Capítol 28: PPP: A Favor i en Contra El capítol resumeix el debat sobre el valor de les PPP:

Arguments a Favor: Acceleració del lliurament del projecte, transferència de risc al sector privat, eficiència a través de costos de vida útil integrats (Whole-Life Costing), ús d'habilitats del sector privat, i el paper de l'PPP com a catalitzador per a la reforma i la transparència del sector públic.
Arguments en Contra: El benefici pressupostari (evitar el deute) pot ser un factor determinant pervers, el cost financer privat és més alt que el públic, i la naturalesa complexa de les PPP pot allargar el procés i augmentar els costos de transacció.

Així doncs, el llibre ofereix un examen sistemàtic i exhaustiu de com dissenyar i executar les PPP amb èxit, centrant-se en la gestió del risc i el rigor financer per garantir el Valor per Diner públic.