L'espai públic-privat al sector salut (2)

 Public Private Partnerships: Principles for Sustainable Contracts

Aquest llibre resumit amb IA s'ha concebut com una eina pràctica i concisa per a professionals (autoritats públiques, empreses, inversors) i estudiants, ofereix els principis essencials de les Col·laboracions Público-privades (PPP) per al desenvolupament d'infraestructures i la prestació de serveis. Els autors subratllen que, especialment després de la pandèmia de la COVID-19, les PPP han guanyat un paper encara més estratègic a causa de l'augment del deute públic i la necessitat urgent d'estimular el PIB i l'ocupació, promovent alhora la innovació.

El llibre se centra a establir uns principis comuns basats en l'experiència acadèmica i professional per dissenyar i implementar PPP que fomentin la recuperació econòmica i social i generin valor públic.

A continuació, es presenta un resum detallat per capítols:

1. Col·laboracions Público-privades per a Infraestructures i Prestació de Serveis: Una Introducció

Aquest capítol emmarca les APP dins d'un esquema més ampli de col·laboracions entre els sectors públic i privat.

• Tipus de Col·laboracions: Les col·laboracions es poden desenvolupar a tres nivells:
  • Nivell Macro: Col·laboracions informals destinades principalment a influir en el disseny de polítiques, sovint originades per estratègies de Responsabilitat Social Corporativa (RSC) i inversió d'impacte (Impact Investing), on les corporacions incorporen la recerca d'objectius socials en les seves estratègies (creació de valor compartit).
  • Nivell Meso: Col·laboracions institucionals (com joint ventures o bancs de desenvolupament) o programàtiques (com el blended finance o finançament mixt) que combinen recursos financers i no financers per assolir objectius comuns de desenvolupament.
  • Nivell Micro: Contractes PPP pròpiament dits, de caràcter contractual i d'horitzó a mitjà/llarg termini, que assignen riscos per incentivar l'assoliment d'objectius complexos o innovadors. S'inclouen els contractes basats en resultats (Outcome-based contracts o Social Impact Bonds, SIBs).
• Característiques dels Contractes PPP: Els contractes PPP, el focus del llibre, es defineixen per quatre trets principals: un acord a mitjà/llarg termini, la inversió de capital privat (a vegades amb coinversió pública), una assignació de riscos equilibrada, i un pagament lligat al rendiment o al resultat.
• Estructura Típica: Normalment, el contracte s'estableix entre una autoritat contractant (AC) i un Vehicle de Propòsit Especial (SPV, per les seves sigles en anglès), que es crea per aïllar els riscos del projecte i atreure capitals. Aquests projectes es financen a través d'esquemes de project finance.
• Infraestructures Econòmiques vs. Socials: Les econòmiques (transport, energia) es financen generalment amb tarifes d'usuari (model BOT, build, operate, and transfer), mentre que les socials (hospitals, escoles) es financen amb un pagament per disponibilitat de l'AC (model DBFMO, design, build, finance, maintain, and operate).
• Objectius i Reptes: Els objectius de les APP van més enllà de tancar la bretxa d'infraestructures i busquen l'eficiència i el Valor per Diner (VfM), però l'aplicació ha tingut resultats diversos a causa de la complexitat contractual, la incertesa a llarg termini i les deficiències de competències dins de l'administració pública. Per tenir èxit, es requereixen polítiques clares, marcs legals apropiats i unitats de suport a les APP. Es necessita una coevolució dels sectors públic i privat, invertint en competències de gestió per estructurar, monitoritzar i fer complir els contractes.

2. Inversions Privades per a Infraestructures

Aquest capítol examina els instruments de finançament privat i les polítiques per atreure inversors.

• Finançament: Les PPP es financen mitjançant una combinació de deute (60%–80%) i capital propi (20%–30%).
  • Els inversors corporatius (industrials) aporten capital propi, sovint per expandir el negoci i gestionar riscos, especialment en la fase inicial.
  • Els inversors financers (fons d'infraestructura) inverteixen en SPV, sobretot durant la fase de gestió o en projectes de camp existent (brownfield) on els riscos són més limitats.
• Project Finance vs. Corporate Financing: L'esquema de project financing utilitza l'SPV per aïllar els fluxos de caixa i els riscos del projecte (sense o amb recurs limitat als actius dels promotors), cosa que permet un major palanquejament financer (un rati de deute més alt).
• Finançament Mixt (Blended Finance - BF): És una cooperació a nivell meso que barreja capital públic/filantròpic amb capital privat per atreure inversions cap a projectes més arriscats, especialment en països emergents. El BF es basa en tres principis: Palanquejament (ús de capital de desenvolupament per atreure privats), Impacte (generació de progrés social i econòmic) i Rendiment (retorns en línia amb les expectatives del mercat segons el risc percebut).
• Mesures Específiques per Atreure Inversors: Els governs poden utilitzar subvencions (per reduir el capital requerit), pagaments basats en disponibilitat (per neutralitzar el risc de demanda), millores de crèdit (garanties de pagament mínim), provisió directa de capital o deute per part del govern, i fiscalitat favorable.
• Risc Moral i Competència Pública: Qualsevol garantia o suport públic ha de ser dissenyat per prevenir el risc moral i l'advers selection (la possibilitat que el millor postor sigui l'optimista o l'estratègic en lloc del més competent). La competència de la gestió pública és crucial per contrarestar aquests comportaments.

3. Marc Legal de les PPP

El capítol se centra en el marc legal de la Unió Europea, especialment la Directiva de Concessions de la UE, com a referència.

• Naturalesa Legal de les PPP: Dins del dret de la UE, les APP es consideren "contractes públics" destinats a l'adquisició d'obres, béns o serveis per part de les Autoritats Contractants (AC).
• Concessió vs. Contracte Públic Tradicional: La distinció fonamental rau en la transferència del risc operatiu al soci privat (operador econòmic - OE).
• Risc Operatiu (Directiva de Concessions): Perquè un contracte sigui una concessió, l'OE ha d'assumir un risc operatiu d'índole econòmica que impliqui la possibilitat de no recuperar les inversions i els costos incorreguts en condicions normals d'explotació.
  • Mites Desmentits: No cal un mínim quantificat del risc, només que no sigui nominal ni negligible. El risc pot basar-se en la demanda, el subministrament (disponibilitat), o tots dos, i ha de derivar de factors fora del control de les parts (excloent la mala gestió o l'incompliment contractual). La remuneració pot provenir exclusivament de l'AC (en lloc dels usuaris finals) sempre que la recuperació depengui de la demanda o la disponibilitat reals.
• Eurostat i Tractament Comptable: Per a ser comptabilitzat fora de balanç (sense augmentar el deute públic), Eurostat requereix que es transfereixi el risc de construcció i almenys un dels dos riscos operatius (disponibilitat o demanda). Aquests criteris no s'han de confondre amb la Directiva de Concessions, tot i que ambdós es basen en la transferència de risc.
• Procediment d'Adjudicació: Les concessions/APP gaudeixen d'una major llibertat de procediment en l'adjudicació, permetent més diàleg i negociació que els contractes públics tradicionals, sempre respectant els principis de la UE: igualtat de tracte, transparència, proporcionalitat i reconeixement mutu.

4. Contractes i Característiques de les PPP

Aquest capítol analitza els dos models principals de contractes PPP i les seves característiques clau.

• Models Bàsics:
  1. PPP Basada en Tarifa d'Usuari (BOT): Típicament per a infraestructures econòmiques (carreteres de peatge, plantes d'energia) on els ingressos provenen dels usuaris. L'OE assumeix el risc de demanda. Si la demanda és difícil de preveure, pot ser aconsellable un model basat en disponibilitat.
  2. PPP Basada en Disponibilitat (DBFMO): Típicament per a infraestructures socials (hospitals, escoles) o serveis públics generals. El pagament el fa l'AC i inclou la remuneració de costos operacionals, d'inversió i de capital.
• Model "PPP Light": Es recomana evitar estendre l'abast dels contractes DBFMO incloent-hi massa serveis no essencials, per evitar rigidesa, sobrepreus (generant "extra-profitabilitat" amagada) i el risc de renegociació. El model light se centra en la gestió tècnica (hard facility services) i els serveis estrictament relacionats amb la disponibilitat de l'actiu.
• Build, Lease, and Transfer (BLT): Són contractes on l'AC paga la inversió a través de quotes de lísing. Només es consideren APP si s'estructuren com a lísings operatius, transferint els riscos i beneficis de l'actiu (inclosa la disponibilitat) al llogater privat.
• Mecanismes de Pagament i Incentius: Un sistema sòlid de deduccions i penalitzacions és essencial, especialment per als pagaments per disponibilitat, per assegurar que l'SPV mantingui els estàndards de qualitat i disponibilitat. Les deduccions haurien d'afectar la component de manteniment, i només la d'inversió si el rendiment cau per sota del mínim establert.
• Indexació a la Inflació: En contractes a llarg termini, l'indexació a la inflació és crucial per mantenir el poder adquisitiu. No obstant això, només la part dels ingressos destinada a cobrir els costos operacionals i la remuneració del capital propi hauria d'estar lligada a la inflació, ja que la majoria de costos d'inversió són fixos. La indexació parcial redueix la volatilitat del rendiment.
• Renegociació Contractual: Les modificacions substancials al contracte requereixen un nou procés d'adjudicació per no distorsionar la competència. La renegociació només està justificada quan es produeixen canvis deguts a factors fora de la responsabilitat del soci privat (outside the normal operating conditions) que afecten l'equilibri econòmic i financer original del contracte.

5. Riscos del Projecte i Assignació Òptima

L'assignació de riscos és el tret distintiu de les PPP i la base de la seva eficiència.

• Tipologia de Riscos: Es classifiquen en:
  • Riscos Polítics i Regulatoris: Els ha de retenir sempre l'AC (ex.: canvis legals, canvis de política).
  • Riscos Macroeconòmics i de Mercat: Requereixen una avaluació cas per cas. Poden ser compartits o retinguts per l'SPV, com la volatilitat dels tipus d'interès.
  • Riscos Tècnics: Normalment es transfereixen a l'OE/SPV (ex.: risc de disseny, de construcció, o d'operació i manteniment).
• Transferència de Risc: La transferència del risc de construcció es produeix si l'SPV assumeix retards i costos addicionals. La transferència d'altres riscos rellevants (disponibilitat, demanda) és la clau.
• Matriu de Riscos: És l'eina principal per identificar, avaluar, assignar i definir estratègies de mitigació per als riscos del projecte.
• Càlcul del Cost dels Riscos: La metodologia per estimar el cost esperat d'un risc es basa en multiplicar la probabilitat de la seva ocurrència pel cost associat a aquesta probabilitat. Aquesta avaluació ajuda a l'AC a definir un sistema de penalitzacions adequat.
• Tractament Comptable a la UE (Eurostat): Per obtenir el tractament off-balance sheet (fora de balanç), s'han de transferir almenys dos dels tres riscos principals: construcció, disponibilitat i/o demanda.

6. De les PPP Tradicionals a les Basades en Resultats: Els Social Impact Bonds (SIBs)

Aquest capítol analitza els SIBs com a APP per a serveis socials on el pagament està condicionat a l'assoliment de resultats.

• Naturalesa dels SIBs: Són contractes basats en resultats (també coneguts com a pay-for-success) on inversors privats aporten el capital inicial. L'AC només paga la inversió més un retorn si s'assoleixen els resultats socials predefinits.
• Estructura: Els SIBs es consideren col·laboracions públiques-privades-plurals, on participen ACs, proveïdors de serveis socials i inversors privats (majoritàriament fundacions i inversors d'impacte).
• Objectiu: Fomentar l'efectivitat i la innovació en la prestació de serveis socials, traslladant el risc de l'assoliment dels resultats als inversors.
• Aplicabilitat a APP d'Infraestructura: Tot i que la majoria de SIBs són projectes de petita escala i amb risc limitat (sovint amb garanties de fundacions), el model ofereix l'oportunitat de provar la vinculació del pagament al resultat social. L'aplicació a infraestructures dures seria més difícil a causa de la llarga durada i el risc inherent, a menys que s'impliqui l'OE en la prestació de serveis essencials per garantir el resultat. Des d'una perspectiva legal, l'outcome risk es podria considerar una forma avançada de risc operatiu.

7. Principis de Pressupostació del Capital per al Finançament d'Infraestructures

Aquest capítol destaca que les anàlisis financeres febles són la causa de molts problemes en les PPP i proporciona els principis d'avaluació d'inversions per a infraestructures.

• Propòsit de l'Avaluació: Des de la perspectiva pública, es busca l'assequibilitat, el Valor per Diner (VfM) i la definició del preu màxim (oferta ombra). Des de la perspectiva privada, es valora la viabilitat, la bankability (capacitat de servir el deute) i la rendibilitat.
• Eines Clau:
  • Pla Financer Proforma: Inclou el compte de pèrdues i guanys, el balanç i, el més important, l'estat de fluxos de caixa.
  • Mètriques de Rendibilitat: Valor Actual Net (VAN/NPV) i Taxa Interna de Rendibilitat (TIR/IRR), que descompten els fluxos de caixa amb el cost de capital apropiat (WACC o $K_e$).
  • Ràtios de Cobertura: Com el DSCR (Debt Service Cover Ratio), que mesura si el flux de caixa operatiu pot cobrir el servei del deute.
• Fluxos de Caixa: S'avalua la rendibilitat a dos nivells: el Flux de Caixa Lliure a les Operacions (FCFO) (per a tots els factors de producció) i el Flux de Caixa Lliure a l'Equitat (FCFE) (per als inversors de capital propi).
• Equilibri Econòmic i Financer: Les PPP, a diferència de les inversions corporatives, han de complir la condició que el VAN i la TIR estiguin aproximadament a zero i al WACC/Ke acordats, respectivament, al moment de la signatura del contracte. Això garanteix que l'OE no obtingui rendiments superiors als adequats pel nivell de risc assumit.
• Cost de Capital ($K_e$): S'utilitza el model CAPM (Capital Asset Pricing Model) per estimar el cost del capital, diferenciant entre el risc idiosincràtic (que ajusta els fluxos de caixa) i el risc sistemàtic (que ajusta la taxa de descompte/prima de risc).
• Sensibilitats: Les anàlisis de sensibilitat (o escenaris) són crucials per determinar l'impacte de les variacions de costos, retards o deduccions en la rendibilitat del projecte i la seva capacitat d'afrontar riscos.

8. Anàlisi del Valor per Diner (VfMA): Metodologies Estàndard i Basades en Valor

El VfMA és l'eina utilitzada per les AC per comparar si una PPP genera un millor valor que una solució de contractació tradicional.

• Mètode Estàndard (PSC): Compara el cost d'una PPP (el valor actual net dels pagaments per disponibilitat) amb el cost d'adquirir la mateixa inversió i serveis mitjançant un contracte tradicional (el Public Sector Comparator - PSC).
  • Components del PSC: Inclou els costos base (inversions, O&M, indirectes), l'ajust per neutralitat competitiva (impostos) i el valor monetari dels riscos retinguts per l'AC.
  • Reptes: El PSC sol ser teòric i pot estar subjecte a biaix d'optimisme (subestimant els costos de construcció/manteniment) o a la sobreestimació dels riscos retinguts per l'AC.
• Integració del Valor Social: El VfMA tradicional s'ha criticat per centrar-se massa en l'eficiència financera i no incorporar l'impacte social.
  • Es proposa combinar el VfMA amb elements de l'Anàlisi Cost-Benefici (CBA) per monetitzar els impactes positius o negatius (externalitats) generats per l'PPP a la societat.
  • Això permet a les AC avaluar els beneficis socials (per exemple, la reducció del cost de l'embús o els accidents en el cas d'una carretera de circumval·lació) que es generen gràcies a l'execució en termini i la qualitat garantida pel model PPP, compensant potencialment els seus costos financers més elevats.

Aquest llibre proporciona, doncs, una guia essencial sobre els aspectes contractuals, financers i legals que els professionals han de dominar per garantir que els contractes PPP siguin sostenibles i generin valor públic, evitant els errors del passat que van comprometre la seva assequibilitat i eficiència. És com tenir un mapa detallat i una brúixola precisa per navegar les complexes aigües de la col·laboració públic-privada, assegurant que els beneficis a llarg termini superin els reptes i costos inicials.