Ageing populations, their fiscal implications and policy responses
El document de treball del Departament d'Economia de l'OCDE (No. 1844), titulat "Ageing populations, their fiscal implications and policy responses" (Poblacions envellides, les seves implicacions fiscals i respostes polítiques), ha estat elaborat per Vassiliki Koutsogeorgopoulou i Hermes Morgavi.
Aquest document, publicat el 2025, proporciona una avaluació exhaustiva de les conseqüències a llarg termini de l'envelliment de la població per a les finances públiques i desenvolupa un marc analític per quantificar aquests efectes fiscals.
I. El Repte Demogràfic i el Marc Analític
L'Envelliment de la Població
L'envelliment de la població és una tendència demogràfica clau a la majoria dels països de l'OCDE, impulsada per l'augment de l'esperança de vida i la disminució de les taxes de fecunditat. Tot i que viure més temps i amb millor salut és un èxit important, l'envelliment ràpid de les societats planteja desafiaments significatius.
La població de 65 anys o més ha passat de menys del 10% el 1960 al 18% de mitjana als països de l'OCDE el 2022, i es preveu que arribi al 30% el 2060. La ràtio de dependència de la gent gran, que ja s'ha duplicat entre 1960 i 2022, continuarà augmentant. Aquesta transició té implicacions en el subministrament de mà d'obra, el creixement econòmic i les finances públiques.
Marc Analític
L'envelliment afecta les finances públiques a través de múltiples canals interrelacionats (il·lustrat a la Figura 5):
- Oferta de Mà d'Obra i Creixement: Pesa sobre l'oferta de mà d'obra a mesura que disminueix la proporció de població en edat de treballar, afectant el creixement potencial (G).
- Despesa i Ingressos: L'augment de la ràtio de dependència afecta directament la despesa relacionada amb l'edat (pensions, salut, atenció a llarg termini). També influeix en els ingressos fiscals, depenent de l'evolució de la quota d'ingressos laborals en el PIB.
- Dèficit i Deute: Mitjançant l'impacte en l'estalvi i la demanda d'inversió, l'envelliment afecta el tipus d'interès d'equilibri (R). L'envelliment afecta la dinàmica del deute a través del diferencial (r-g).
II. Implicacions Fiscals de l'Envelliment
Assumint l'absència d'una acció política correctiva oportuna, l'alt ràtio de deute-PIB de l'OCDE augmentaria fins al voltant del 230% del PIB el 2060. La pressió fiscal agregada per mantenir l'estabilitat del deute és substancial, projectant-se un augment de gairebé 6¼ punts percentuals del PIB de mitjana a l'OCDE entre 2024 i 2060, amb l'envelliment contribuint en més del 40% a aquest augment.
1. Despesa Pública Relacionada amb l'Edat
Pensions: La despesa pública mitjana en pensions d'edat avançada i supervivència és del 8,2% del PIB. En absència de reformes, es projecta que aquesta despesa augmenti en un 2% addicional del PIB entre 2022 i 2060, arribant al 10,3% del PIB de mitjana a l'OCDE.
Cura de la Salut (Health Care): La despesa pública en salut (incloent-hi el component sanitari de l'atenció a llarg termini) va ser del 6,5% del PIB de mitjana el 2022. Es preveu que continuï la seva tendència a l'alça, arribant a prop del 9% del PIB el 2060 sense reformes. Cal destacar que els factors no demogràfics (com l'augment dels ingressos i les noves tecnologies) solen tenir un impacte més gran en la despesa sanitària que els factors demogràfics sols.
Atenció a Llarg Termini (LTC): Els costos de l'LTC han estat creixent més ràpidament que altres costos relacionats amb l'envelliment. Es projecta que la despesa pública en LTC augmenti fins al 2,3% del PIB el 2040, amb l'envelliment de la població representant aproximadament el 40% de l'augment estimat durant les pròximes dues dècades. L'accessibilitat econòmica és un repte clau, ja que el cost mitjà de la cura a domicili per a necessitats greus sense suport públic pot superar dos cops i mig els ingressos mitjans de les persones grans.
2. Implicacions en els Ingressos i el Deute
Ingressos Fiscals: L'impacte de l'envelliment en els ingressos depèn de l'evolució de la quota d'ingressos laborals en el PIB. Si la proporció d'ingressos laborals disminueix, la capacitat de recaptar impostos sobre la renda laboral es veurà afectada negativament. L'augment de la tributació sobre els ingressos de pensions només compensaria al voltant d'una quarta part de l'augment esperat de la despesa en pensions.
Creixement i Tipus d'Interès: L'envelliment alentirà el creixement potencial, ja que la contribució de la mà d'obra es projecta a ser negativa a partir de 2040. L'impacte sobre el tipus d'interès real d'equilibri és complex, però històricament l'envelliment ha contribuït a la seva caiguda (a través de l'augment de l'estalvi de precaució i la menor entrada de mà d'obra), tot i que l'efecte futur és incert.
III. Respostes Polítiques per a la Sostenibilitat Fiscal
El document destaca la necessitat d'una resposta política integral que combini reformes fiscals i estructurals.
1. Fomentar l'Envelliment Saludable
Promoure l'envelliment en bona salut és essencial per alleujar la pressió fiscal, especialment en la despesa sanitària pública. Es calcula que les polítiques d'envelliment saludable podrien reduir la despesa sanitària pública en un 0,4% del PIB el 2040 respecte a l'escenari de referència. Les mesures inclouen l'abordatge dels principals factors de risc (tabac, obesitat), la promoció de l'exercici i l'eliminació de barreres a l'ocupació per a la gent gran.
2. Reformes dels Sistemes de Pensions
Les reformes busquen l'estabilitat financera sense comprometre els ingressos adequats. Les orientacions polítiques inclouen:
- Edat de Jubilació: Augmentar l'edat de jubilació reglamentària. Tot i que l'esperança de vida augmenta uns quatre anys, l'edat de jubilació normal només augmentarà uns dos anys de mitjana, segons les mesures legislades.
- Vincular a l'Esperança de Vida: Un nombre creixent de països de l'OCDE vinculen l'edat de jubilació a l'esperança de vida, encara que només ho fa aproximadament un de cada quatre.
- Reduir les Vies d'Eixida Anticipada: L'edat efectiva de jubilació se situa sovint per sota de la normal, per la qual cosa cal endurir l'accés a les vies de jubilació anticipada i a programes alternatius de benestar (com les pensions per discapacitat).
- Guany Fiscal: La reforma de les polítiques de jubilació (eliminant vies d'eixida anticipada i vinculant l'edat efectiva a dos terços dels guanys futurs d'esperança de vida) podria reduir la pressió fiscal en aproximadament 2¾ percentatges del PIB el 2060 de mitjana.
3. Millorar l'Eficiència en Salut i LTC
És crucial augmentar els guanys d'eficiència en el sector sanitari per gestionar l'augment de la demanda. Es calcula que al voltant d'una cinquena part de la despesa sanitària no contribueix, o ho fa mínimament, als bons resultats de salut, oferint marge per a la reducció de despeses ineficaces.
Pel que fa a l'LTC, el principal desafiament és garantir un sistema sostenible, assequible i d'alta qualitat. Les mesures inclouen:
- Finançament: Explorar productes d'assegurança mixtos (LTC i vida) i mecanismes de pre-finançament.
- Integració de Serveis: Fomentar la cura a domicili per contenir els costos institucionals, i millorar la coordinació entre els sistemes d'LTC i de salut.
- Mà d'Obra: Abordar l'escassetat de personal d'LTC, millorant les condicions laborals (salaris i tipus de contracte) i enfortint la formació per a les creixents necessitats complexes dels ancians.
4. Reformes Estructurals per Impulsar l'Ocupació
Les reformes per mobilitzar els recursos laborals infrautilitzats són essencials.
- Prolongació de la Vida Laboral: Cal eliminar les barreres a l'ocupació dels treballadors grans, com l'edat de jubilació obligatòria (que encara és pràctica habitual, especialment al sector públic) i els sistemes de retribució basats en l'antiguitat, que desincentiven la contractació de treballadors grans.
- Flexibilitat: Fomentar les transicions flexibles de treball a jubilació (jubilació gradual).
- Formació: El re-skilling i upskilling són crucials, ja que la participació en la formació continua és baixa entre els treballadors grans.
La combinació de reformes laborals i de pensions podria reduir la pressió fiscal en aproximadament 4 punts percentuals del PIB el 2060 per al país mitjà de l'OCDE.
5. Mesures de Mitigació (Fecunditat i Immigració)
- Fecunditat: L'augment de les taxes de fecunditat requereix polítiques familiars que facilitin la conciliació i redueixin els costos de la criança (com les carències en el suport públic durant la primera infància, conegudes com a "spending dips"). Tot i que és una mesura important, els seus efectes en la població en edat de treballar triguen al voltant de 20 anys a materialitzar-se.
- Immigració: La immigració, tot i que insuficient per compensar totalment l'envelliment, pot ajudar a cobrir les carències de mà d'obra a curt i mitjà termini. Cal una política multifacètica per aconseguir la integració efectiva dels immigrants en el mercat laboral, per tal que puguin assolir el seu potencial (per exemple, la reducció de la bretxa d'ocupació entre immigrants i nadius podria generar guanys fiscals considerables).
En conclusió, l'envelliment imposa un important augment de la despesa pública en les pròximes dècades. Abordar aquest desafiament i garantir la sostenibilitat fiscal a llarg termini requereix reformes constants i profundes en pensions, salut, LTC i mercats laborals.
Analogia per comprendre el desafiament fiscal:
Imaginem un vaixell (les finances públiques) que navega per un mar d'envelliment demogràfic. La càrrega de consum (despesa en pensions, salut i LTC) està creixent molt ràpidament i l'equip de remers (la població en edat de treballar) s'està fent més petit. Si no s'actua, el vaixell s'enfonsarà pel sobrepès del deute. Les reformes són com una doble estratègia:
- Reduir la Càrrega (Reformes Fiscals): Això implica fer que els sistemes de pensions i de salut siguin més eficients i sostenibles (pujant l'edat de jubilació i optimitzant el tractament sanitari).
- Augmentar el Nombre i la Força dels Remers (Reformes Estructurals): Això significa incentivar la gent a treballar més temps i millor (eliminant barreres laborals, millorant la formació) i reclutar nous remers (immigració i foment de la natalitat), assegurant així més ingressos per mantenir el rumb.
