Incentives in Procurement Contracting
El llibre "Incentives in Procurement Contracting", editat per Jim Leitzel i Jean Tirole (dins la col·lecció Pew Studies in Economics and Security), és un estudi fonamental que aplica la teoria econòmica de l'agència (relacions principal-agent) a les pràctiques de contractació pública i de defensa.
1. Introducció (Jim Leitzel i Jean Tirole)
El volum neix de la confluència de dos fets de la dècada de 1980: l'aparició en l'agenda pública dels escàndols de costos, fons i abusos en les compres militars dels EUA, i la maduració dels models econòmics de les relacions d'agència. Tot i que els treballs prenen la contractació de defensa nord-americana com a font d'inspiració, les conclusions i els models teòrics s'apliquen de manera general a la regulació d'indústries, la contractació governamental no militar i els mecanismes de planificació.
2. Politica, gestió i incentius en la contractació de defensa (David P. Baron)
- Incentius distorsionats: El sistema de recompenses i penalitzacions del Departament de Defensa (DoD) acostuma a estar invertit, premiant sovint els contractistes per costos superiors als previstos mitjançant augments de vendes i beneficis.
- Realitats de la defensa: La contractació de grans sistemes d'armes involucra productes en evolució no especificables ex ante, alta incertesa tecnològica, contractes incomplets i la incapacitat de l'Estat per convalidar compromisos a llarg termini.
- Dimensió política: El procés d'aprovació pressupostària anual (year-at-a-time contracting) genera una gran incertesa que desincentiva les inversions dels contractistes en reducció de costos. A més, el control i la ingerència política (micromanagement) limiten l'ús de contractes amb incentivació forta per la por pública als beneficis elevats de les empreses.
3. Taxa de producció ineficientment baixa: Una anàlisi econòmica (William P. Rogerson)
- El problema de la capacitat: Diversos estudis (com el de l'Oficina de Pressupost del Congrés, CBO) demostren que la majoria dels grans sistemes d'armes es produeixen a taxes molt inferiors a la capacitat de les plantes, augmentant el cost mitjà entre un 10% i un 15%.
- Joc estratègic entre els militars i el Congrés: Com que el Congrés delega les decisions tècniques de disseny a la jerarquia militar però reté el control de la quantitat final comprada, els militars tenen un incentiu per ampliar excessivament la capacitat de la planta. En fer-ho, redueixen els costos marginals de producció per forçar el Congrés a aprovar un volum de compra més gran.
- Projeccions pressupostàries irrealistes: Els militars utilitzen de manera sistemàtica projeccions d'output irrealment altes durant la fase de planificació abans de construir la planta, una divergència que desapareix un cop la capacitat ja està instal·lada.
- Reticència a la tecnologia flexible: L'ús de tecnologies de fabricació flexible (FMT) s'evita perquè la tecnologia tradicional (SMT) d'alta capacitat serveix als militars com a mecanisme per manipular la decisió de quantitat del Congrés.
4. Supervisió de la contractació mitjançant el procés de protesta (Robert C. Marshall, Michael J. Meurer i Jean-François Richard)
- Context institucional: Analitza les compres d'equips informàtics i de telecomunicacions (ADPTE) arran de la Llei de Contractació Pública (CICA) de 1984 i el paper de la Junta d'Apel·lacions de Contractes de la GSA (GSBCA).
- Problemes d'agència dels funcionaris (POs): Els funcionaris de contractació pateixen un biaix cap a la qualitat excessiva, favoritisme cap a empreses consolidades i un problema d'apropiabilitat (assumeixen tot l'esforç d'avaluar noves empreses sense rebre'n directament els beneficis). Per evitar esforços, sovint imposen "especificacions de bloqueig" (lockout specs) que exclouen nous entrants.
- El paper de la protesta: Permet a les empreses excloses actuar com a "fiscals privats" (private attorneys general), aprofitant la seva informació privada del sector per apel·lar decisions arbitràries davant la GSBCA.
- Efectes secundaris: Les protestes poden causar sobre-dissuasió (overdeterrence), pagaments de liquidació injustificats per evitar retards (fedmail) o acords privats (buy-offs) que podrien facilitar la col·lusió entre bidders.
5. Contractació i monitoratge de la qualitat (Tracy Lewis i David E. M. Sappington)
- Qualitat no verificable: Estudia escenaris on la qualitat del producte entregat és observable per al comprador i el contractista, però no és verificable davant de tercers (com un tribunal).
- Distorsió de preus: Quan la qualitat és verificable, el preu d'oferta iguala el cost marginal. Però si la qualitat no és verificable, el comprador ha de fixar un preu per sobre del cost marginal per tal d'incentivar el contractista a augmentar la qualitat a canvi d'un major volum de vendes.
- Coincidència de preferències: Tant el comprador com el contractista es beneficien si es desenvolupen mecanismes que facin la qualitat verificable: el comprador aconsegueix més qualitat sense distorsionar el preu i el contractista obté majors rendes a causa dels seus costos marginals d'esforç creixents.
6. La provisió de qualitat en la contractació pública (Jean-Jacques Laffont i Jean Tirole)
- Béns de cerca vs. d'experiència: Es distingeix entre característiques de cerca (observables abans de comprar, com la velocitat d'un avió) i d'experiència (observables només després d'anys d'ús, com la durabilitat).
- Efecte de substitució (crowding-out): En béns d'experiència, els esquemes d'incentius d'alta potència (com els contractes a preu fix) indueixen la reducció de costos però destrueixen els incentius de qualitat. Per tant, cal utilitzar contractes de baixa potència (com els contractes de cost reimbortable) quan la qualitat d'experiència és crucial i la reputació no basta.
- Favoritisme en subhastes: A la fase de selecció ex ante, la informació sobre qualitat sol ser "tova" (soft) i subjecta a favoritisme entre l'agència de defensa i determinats bidders. Per prevenir la col·lusió, el Congrés imposa sovint subhastes simètriques basades estrictament en el preu, ignorant els criteris de qualitat no justificats amb proves dures.
7. La tria de què contractar (Jim Leitzel)
- Asimetria informacional en l'elecció de projectes: Quan el contractista té millor informació que el comprador sobre quines opcions tecnològiques tenen més valor social, el contractista intentarà recomanar el projecte que li deixi més rendes econòmiques.
- Biaix cap a l'alta tecnologia: Per aconseguir que l'empresa demani el projecte correcte, el comprador ha de garantir-li un nivell de profit similar al que obtindria amagant la informació; això explica la倾向 a afavorir projectes d'alta tecnologia complexos i de gran risc.
- Competència en dues etapes: Quan el govern permet a diverses empreses influir en la redacció de la Sol·licitud de Propostes (RFP), ha d'atorgar un avantatge d'incumbència al guanyador en la fase de producció. Aquest avantatge incentiva les empreses a aportar bona informació en la primera etapa, tot i que redueix la competència de preus en la segona.
8. Contractació de defensa amb rendiment no verificable (Benjamin E. Hermalin i Michael L. Katz)
- Aconseguir l'eficiència sense verificabilitat plena: Encara que els tribunals cometin errors i el rendiment d'un sistema d'armes sigui difícil de provar de manera impecable, es pot assolir el resultat de plena verificabilitat (full-verifiability outcome) si la decisió del jutge és mínimament informativa.
- El paper de la renegociació: Com que les parts coneixen la distribució de probabilitats del judici, renegocien el contracte ex post sota informació simètrica sense anar mai a trial. Aquest procés elimina la incertesa per al contractista i garanteix el nivell d'esforç adequat sense pèrdues d'eficiència.
- Causes de la ineficiència real: Les ineficiències reals no provenen de la falta de mesura de la qualitat, sinó de la falta de compromís del Congrés, el monitoratge asimètric o les despeses endògenes en la preparació de judicis.
9. Llicències i transferència de tecnologia (Lars A. Stole)
- Segones fonts (second sourcing): Per evitar que el desenvolupador inicial s'aprofiti del seu monopoli informatiu, el govern pot obligar-lo a llicenciar la seva tecnologia a una segona empresa (directed licensing).
- Amenaça estratègica: El govern utilitza la possibilitat de transferir la tecnologia com una amenaça per "penalitzar" les ofertes de preu massa altes del desenvolupador.
- Guany ex ante: Malgrat que la transferència de tecnologia pugui comportar costos de duplicació o ineficiència ex post, la política de compromís de llicència redueix els costos globals d'adquisició fent que tots els desenvolupadors licitin de manera molt més agressiva ex ante.
10. Incentius per a la reducció de costos en la contractació de defensa (Michael H. Riordan)
- L'efecte de l'auditoria: Quan el govern té poder de monopsoni i renegocia anualment els preus basant-se en auditories de costos, es produeix un efecte de "trinquet" (ratchet effect).
- Desincentiu de l'esforç: Com que qualsevol reducció de costos auditats es tradueix immediatament en un preu més baix per al següent any, el contractista redueix el seu esforç d'eficiència en les tasques auditades.
- El vertader valor de l'auditoria: El benefici de l'auditoria no és la simple conversió de beneficis en estalvis (que es podrien extreure ex ante mitjançant subhasta competitiva), sinó la reducció de les distorsions de monopsoni en la decisió de renovar o no el contracte.
11. Contractació de defensa i teoria econòmica: La visió de la pràctica (Richard A. Stubbing)
- La cultura de la defensa: L'autor (exdirector de l'OMB) descriu com la indústria de la defensa opera aïllada del mercat real, amb una "regla de 3" no escrita que manté un repartiment pressupostari fix entre les branques militars.
- Ineficiències estructurals: Destaquen la sobreespecificació de requisits (gold-plating), la concurrència perjudicial entre el desenvolupament i la producció, la sobrecapacitat de les empreses aerospacials i els rescats freqüents de contractistes en fallida.
- Propostes de reforma: Proposa 9 àrees d'acció prioritàries, entre les quals destaquen l'eliminació de la concurrència, l'ús de prototips competitius abans de fabricar, la reducció de les regulacions MILSPECS i la reforma del sistema d'incentius dels funcionaris públics.
